Njëzet e pesë vjet nga Marrëveshja e Ohrit: korniza u ndërtua, fotografia mungon
ANALIZË | 25 VJET NGA MARRËVESHJA KORNIZË E OHRIT
Njëzet e pesë vjet nga Marrëveshja e Ohrit: korniza u ndërtua, fotografia mungon
Në përvjetorin e njëzet e pestë të Marrëveshjes Kornizë të Ohrit në Maqedoninë e Veriut, hendeku nuk qëndron më mes tekstit të marrëveshjes dhe rendit juridik. Ai qëndron mes rendit juridik dhe praktikës administrative dhe buxhetore. Në secilën nga pesë shtyllat e marrëveshjes përsëritet i njëjti model: instrumenti ligjor krijohet, ndërsa financimi, sanksioni ose mekanizmi i verifikimit jo. Kështu thuhet në analizën e ekspertes Lura Pollozhani të përgatitur për Fondacionin Metamorfozis.
Si u implementua kjo marrëveshje për 25 vite?
Në dekadën e parë u krijuan dhe u ndryshuan ligjet, kurse më pas filloi kontestimi i tyre.
Marrëveshja që i dha fund konfliktit
Më 13 gusht 2001 në Maqedoninë e Veriut, pas një konflikti gjashtëmujor që kushtoi rreth 250 jetë njerëzish dhe zhvendosi mbi 140 mijë deri 170 mijë veta, u nënshkrua Marrëveshja Kornizë e Ohrit.
Nga marrëveshje politike në normë kushtetuese
Në planin kushtetues, ajo e kreu punën për të cilën u nënshkrua. Pesëmbëdhjetë amendamente, të shpallura më 16 nëntor 2001, e përkthyen marrëveshjen në një normë juridike të detyrueshme, ndërsa Amendamenti XXXIV i vitit 2019 e futi vetë marrëveshjen në Preambulën e Kushtetutës. Njëzet e pesë vite më vonë, pyetja nuk është më nëse ekziston baza ligjore. Pyetja është pse baza ligjore nuk prodhon rezultatin e pritur?
Nga krijimi deri te kontestimi
Në dekadën e parë u krijuan dhe u ndryshuan ligjet, kurse më pas filloi kontestimi i tyre.
Decentralizimi: ka ngecur në nivelin e vitit 2011
Rritje e shpejtë deri në vitin 2011, më pas ngecje
Rritje e shpejtë deri në vitin 2011
Decentralizimi fiskal filloi zyrtarisht në vitin 2005 dhe u zhvillua shpejt. Të ardhurat e përgjithshme të njësive të vetëqeverisjes lokale u rritën nga 1,9 përqind e Bruto Produktit Vendor në vitin 2005 në 5,8 përqind deri në vitin 2011. Pastaj rritja u ndërpre. Vlerësimet e vitit 2023 i vendosin ato rreth 5 deri 5,5 përqind, pra në thelb në të njëjtin nivel si para më shumë se një dekade, ndërsa mesatarja e Bashkimit Evropian me njëzet e shtatë anëtare është 11,2 përqind.
Më shumë përgjegjësi, hendek më i madh
Hendeku real është edhe më i madh se sa e sugjeron ky krahasim i thjeshtë, sepse komunat në Maqedoninë e Veriut nuk janë përgjegjëse vetëm për arsimin fillor, si shumica e njësive vendore në Bashkimin Evropian, por edhe për atë të mesëm.
Afate të skaduara, qëllime të parealizuara
Ky nuk është vlerësim nga jashtë. Vlerësimi vjen nga matjet sipas qëllimeve dhe objektivave që i vendosi vetë Qeveria. Programi për Zhvillim të Qëndrueshëm Lokal dhe Decentralizim 2021 deri 2026 e cakton pjesën e të ardhurave publike vendore në Bruto Produktin Vendor si tregues qendror, me vlerë bazë 5,40 përqind për vitin 2019, cak 5,80 përqind për vitin 2024 dhe 7,00 përqind për vitin 2026. Caku i vitit 2024 nuk u arrit. Caku i vitit 2026 skadon këtë vit. Shkaku i ngecjes është strukturor. Kushtetuta e garanton vetëqeverisjen lokale dhe ua zgjeron kompetencat komunave, por nuk u përcakton asnjë prag financimi. Pesha fiskale e decentralizimit mbetet, pra, çështje që vendoset kur miratohet buxheti vjetor shtetëror. Në Programin e Qeverisë shihet qartë se gjatë periudhës 2013 deri 2019 dotacionet përbënin afër 60 përqind të të ardhurave vendore, çka do të thotë se rritja nuk erdhi nga forcimi i kapacitetit fiskal të komunave, por nga transferet e qeverisë. Sa i përket shpenzimeve, 54 përqind e buxheteve komunale shkon për paga, shifra më e lartë në Ballkanin Perëndimor, gjë që lë hapësirë minimale për vendimmarrje reale vendore.
Përfaqësimi i drejtë: ritëm i ngadalshëm dhe regres
Përfaqësimi kishte rritje të ngadalshme, më pas përqindja e synuar e përfaqësimit u ul dhe ende nuk është arritur
Rritje reale por nën përqindjen e duhur
Në vitin 2001, vetëm 7,5 përqind e të punësuarve në administratën publike ishin shqiptarë, përkundrejt 84,5 përqind që ishin maqedonas. Ky ishte një nga shkaqet e drejtpërdrejta që shkaktuan konfliktin. Progresi në përfaqësim që ndodhi më pas është real: 16,9 përqind në vitin 2010, 18,4 përqind në vitin 2014 dhe 21,70 përqind sipas Regjistrit të të Punësuarve në Sektorin Publik për vitin 2025.
Përfaqësimi nuk u arrit siç ishte parashikuar
Por ky ritëm tregon një problem tjetër. Mes vitit 2024 dhe 2025, përfaqësimi u rrit nga 21,39 në 21,70 përqind, pra shumë pak. Me këtë hap, përfaqësimi nuk u arrit siç ishte parashikuar brenda kësaj kornize kohore.
Përqindja e përfaqësimit u ul me vendim të njëanshëm
Ndërkohë, ndryshoi edhe përqindja e përfaqësimit. Në vitin 2024, ministri i Administratës Publike i ndryshoi përqindjet e objektivave të punësimit: shqiptarët nga 29,52 në 24,30 përqind, maqedonasit nga 54,21 në 58,44 përqind. Vendimi u mor njëanshëm në nivel ministror, jashtë çdo procedure që kërkon pëlqimin e komuniteteve joshumicë.
Një regjistrim, dy baza llogaritjeje
Që lexuesi të gjykojë vetë, duhet sqaruar nga vijnë këto dy shifra të ndryshme. Sipas rezultateve përfundimtare të Regjistrimit të vitit 2021 të publikuara nga Enti Shtetëror i Statistikës, popullsia e përgjithshme e regjistruar është 2.097.319 persona, prej të cilëve 54,21 përqind maqedonas dhe 29,52 përqind shqiptarë. Popullsia rezidente është 1.836.713 persona, prej të cilëve 58,44 përqind maqedonas dhe 24,30 përqind shqiptarë. Të dyja shifrat, pra, vijnë nga i njëjti regjistrim. Ndryshimi qëndron vetëm në atë se në bazën e llogaritjes përfshihen edhe ata që janë vetëregjistruar jashtë vendit, ku shqiptarët përbëjnë 66,36 përqind të popullsisë jorezidente. Zgjedhja e bazës së regjistrimit nuk është çështje teknike. Ajo e ul objektivin e përfaqësimit me më shumë se pesë pikë përqindjeje. Dhe as pas uljes, objektivi i përfaqësimit nuk është arritur.
Përfaqësimi i drejtë i etnive nuk është arritur
Fokusi publik te komuniteti shqiptar e fsheh fytyrën tjetër të problemit. Asnjë komunitet nuk e arrin objektivin e vet të përfaqësimit: turqit qëndrojnë në 2,06 përqind kundrejt 3,86, romët në 1,16 kundrejt 2,53, serbët në 0,96 kundrejt 1,30, vllehët në 0,41 kundrejt 0,47. Për më tepër, mes vitit 2024 dhe 2025 të gjitha komunitetet nën pragun prej 20 përqind shënuan rënie të lehtë.
Mesatarja nuk e tregon strukturën e plotë
Kur shikohet vetëm shifra mesatare e përfaqësimit, ajo nuk e tregon strukturën e plotë. Në ministri të marra së bashku, përfaqësimi i shqiptarëve është 26,03 përqind, mbi objektivin e caktuar. Por në institucionet e pushtetit qendror dhe të kontrollit, shifrat bien ndjeshëm: 11,33 përqind në Shërbimin e Qeverisë, 12,73 te zyra e Presidentit, 14,45 në Qeveri, 16,12 në Prokurorinë Publike, 17,65 në gjykata dhe 18,03 në Gjykatën Kushtetuese.
Më pak përfaqësim aty ku merren vendimet
I njëjti dallim shfaqet brenda ministrive. Përfaqësimi më i ulët është në Sport me 12,20 përqind, në Mbrojtje me 13,79 dhe në Transformim Digjital me 14,47, ndërsa më i larti është në Ministrinë e Marrëdhënieve ndërmjet Bashkësive me 52,47 përqind, në Shëndetësi me 43,85 dhe në Ekonomi me 39,86.
Përfaqësimi varet nga institucioni, jo nga politika e përgjithshme shtetërore
Dy vërejtje dalin vetvetiu. Nënpërfaqësimi mbetet i theksuar në sektorin e mbrojtjes, fakt me peshë simbolike duke marrë parasysh origjinën e konfliktit të vitit 2001. Dhe Ministria e Marrëdhënieve ndërmjet Bashkësive, me 52,47 përqind staf shqiptar kundrejt 34,57 përqind maqedonas, riprodhon një kritikë të njohur se institucionet e krijuara për të mbrojtur përfaqësimin e drejtë rrezikojnë të mbeten të izoluara në vend që të ndikojnë mbi politikat e përgjithshme.
Ligji i ri: instrument pa sanksion
Ligji e zëvendëson logjikën e kuotave me planifikim, raportim dhe koordinim, por institucionet mbeten pa sanksion.
Balancuesi u shfuqizua, ligji të ri ende nuk ka
Mekanizmi që e prodhoi këtë rritje të përfaqësimit, i njohur si balancuesi, u shfuqizua me vendim të Gjykatës Kushtetuese më 9 tetor 2024. Ligji i cili duhet ta zëvendësojë atë, pas thuajse dy viteve në qershor të vitit 2026, është vetëm në procedurë parlamentare.
Mungesa e kuotave nuk është vetëm boshllëk teknik
Propozim-ligji për Përfaqësim të Drejtë dhe Adekuat e zëvendëson logjikën e kuotave me planifikim, raportim dhe koordinim. Kualifikimet dhe kompetenca janë kriter parësor, ndërsa përkatësia në një etni më pak të përfaqësuar mund të merret parasysh vetëm kur kandidatët kanë kualifikime të barabarta. Mungesa e kuotave nuk është boshllëk teknik, por zgjedhje e vetëdijshme, e arsyetuar me mendimin e Komisionit të Venedikut sipas të cilit sistemi meritokratik duhet të mbetet themel i punësimit publik.
Institucionet nuk sanksionohen por qytetari
Problemi është tjetërkund. Ligji nuk përmban asnjë sanksion ndaj institucioneve që nuk e respektojnë atë. Nëse një organ nuk i dorëzon të dhënat brenda afatit, pasoja e vetme është që Trupi Koordinues e njofton Qeverinë me raport të posaçëm. I vetmi sanksion konkret i drejtohet qytetarit: në rast keqpërdorimi gjatë deklarimit të përkatësisë, kandidati refuzohet për atë konkurs dhe nuk mund të konkurrojë tre muajt vijues. Kjo asimetri, ku masa e vetme ndëshkuese godet aplikuesin ndërsa institucioni mbetet pa pasoja, është treguesi më i qartë i peshës reale zbatuese të ligjit.
Ligj pa buxhet dhe me bazë të paqartë
Po aq domethënës është edhe arsyetimi financiar. Qeveria deklaron se ligji nuk kërkon mjete financiare për zbatim dhe se trajnimet do të financohen nga buxhetet ekzistuese. Një ligj që krijon trup të ri koordinues, metodologji planifikimi, raportim vjetor dhe program edukativ pa asnjë mjet financiar e ndjek praktikën e deritanishme. Ligji as nuk e zgjidh çështjen që e krijoi ministria kur i ndryshoi përqindjet e objektivave të punësimit, sepse nuk specifikon nëse baza e llogaritjes është popullsia rezidente apo ajo që përfshin diasporën. Ndërkaq, si kriter objektiv verifikimi parashihet emri personal i regjistruar në letërnjoftim, zgjidhje e papërshtatshme për persona nga martesa të përziera dhe në kundërshtim me vetë garancinë e deklarimit të lirë.
Ligji ende në procedurë
Në kohën e publikimit të këtij artikulli ligji ende nuk është miratuar. Sipas raportimeve mediatike, ai kaloi leximin e parë në qershor 2026, kaloi nëpër debat amendamentesh me 31 amendamente të parashtruara dhe u fut në rend dite për lexim të dytë në korrik. Më 4 qershor 2026, Komiteti për Marrëdhënie mes Bashkësive vendosi me 11 vota për dhe 2 kundër që ligji të miratohet me të ashtuquajturin Badinter të vogël, pra me shumicë të deputetëve joshumicë të pranishëm, ndërsa deputetë të opozitës shqiptare kërkonin Badinterin e madh, pra shumicë nga numri i përgjithshëm i deputetëve joshumicë. Ky detaj procedural i Kuvendit është shumë i rëndësishëm. Ai është ilustrimi më i freskët i asaj që analiza e mëposhtme e konstaton për vetë mekanizmin Badinter.
Gjuha: e drejta që ndërpritet para sportelit
E drejta gjuhësore matet në sportelin e komunës, në sallën e gjyqit dhe në dokumentin që duhet marrë.
E drejta që prek qytetarin çdo ditë
Gjuha është e vetmja nga shtyllat që e prek qytetarin çdo ditë. Ajo nuk matet me përqindje buxhetore, por në sportelin e komunës, në sallën e gjyqit dhe në dokumentin që duhet marrë. Këtu, dy çështje e përcaktojnë gjendjen e tanishme të pazgjidhur. E para është se lënda mbi kushtetutshmërinë e Ligjit të Gjuhëve qëndron pa vendim në Gjykatën Kushtetuese që nga viti 2019, me një shtyrje të dytë në dhjetor 2024. E dyta u shfaq në pranverë të vitit 2026, kur studentë të drejtësisë nga tre universitete organizuan protesta duke kërkuar që provimi i jurisprudencës të mund të jepet edhe në gjuhën shqipe. Qeveria e cilësoi çështjen të mbyllur, duke e trajtuar provimin si vlerësim profesional dhe jo si procedurë administrative të rregulluar nga Ligji i Gjuhëve.
Studim në shqip, certifikim jo
Rezultati praktik është si një zinxhir i ndërprerë: dikush mund të studiojë tërësisht në shqip, por nuk mund ta marrë diplomën profesionale në po atë gjuhë.
E drejta ndryshon sipas adresës
Mospërdorimi i gjuhës shfaqet edhe në komunikimin me institucionet qendrore, ku ligji ua lejon këtë vetëm banorëve të komunave ku shqipja është gjuhë zyrtare, gjë që është interpretim më i ngushtë se vetë garancia kushtetuese. Në nivel vendor, në vitin 2014 kishte 31 njësi me më shumë se një gjuhë zyrtare, prej të cilave tetë e kishin shtuar vullnetarisht një gjuhë për komunitete nën pragun prej 20 përqind. Asnjë komunë, megjithatë, nuk e kishte pranuar vullnetarisht gjuhën shqipe aty ku pragu nuk arrihej. Karta Evropiane për Gjuhët Rajonale ose të Pakicave, e nënshkruar në vitin 1996, mbetet e paratifikuar.
Arsimi: një dekadë pa lëvizje
Dhjetë vite me të njëjtën strukturë gjuhësore në sistemin shkollor
Një dekadë me pothuajse të njëjtën ndarje
Në arsimin fillor dhe të mesëm, struktura gjuhësore ka mbetur praktikisht e pandryshuar për një dekadë. Në fund të vitit shkollor 2022/2023, nga 182.245 nxënës të arsimit fillor, 63,6 përqind mësonin në maqedonisht, 32,4 në shqip dhe 3,8 në turqisht. Në vitin 2015 shifrat përkatëse ishin rreth 64,5, 32,2 dhe 3 përqind. Në arsimin e mesëm, nga 66.678 nxënës, 67,3 përqind mësonin në maqedonisht dhe 28,6 në shqip, kundrejt rreth 67 dhe 29 përqind një dekadë më parë.
Ndarje gjuhësore që riprodhohet
Ndarja gjuhësore e sistemit shkollor nuk është një ngecje kalimtare e cila po shkon duke u rregulluar. Është strukturë e qëndrueshme e riprodhuar nga një brez në tjetrin.
Kontakt ndëretnik kryesisht teorik
Pasoja matet edhe në kontaktet në jetën reale. Sipas të dhënave të cituara nga Rishikimi i vitit 2015, më pak se 10 deri 13 përqind e nxënësve maqedonas e shqiptarë të arsimit fillor, dhe rreth 37 përqind e atyre të arsimit të mesëm, kanë të paktën mundësinë teorike të ndodhen në të njëjtën ndërtesë në të njëjtën kohë. Edhe kur shkollat frekuentohen nga nxënës të komuniteteve të ndryshme, ato shpesh funksionojnë me turne të veçanta sipas gjuhës.
Plan me buxhet, por jo matje të rezultatit
Arsimi parashkollor mbetet hallka më e dobët. Sipas të dhënave të prezantuara në qershor 2026, mbi 79 mijë fëmijë deri në moshën gjashtë vjeçare mbeten jashtë arsimit parashkollor, ndërsa gati 5 mijë fëmijë kanë pritur vend në kopsht gjatë vitit të kaluar. Ka edhe regres, pra shihet zhvillim në drejtim të kundërt. Komisioni Evropian kundër Racizmit dhe Intolerancës e kritikon vendin duke theksuar se integrimi mes komuniteteve ka mbetur pa plan konkret veprimi dhe pa financim pasi u shkri brenda strategjisë së përgjithshme arsimore. Strategjia për Arsim 2026 deri 2032 shoqërohet me një Plan Veprimi me afate, institucione përgjegjëse, tregues dhe linja buxhetore, por në të mbeten dy kufizime: ndërkulturalizmi trajtohet si temë ndërsektoriale dhe jo si fushë prioritare më vete, ndërsa suksesi matet vetëm me përqindjen e shkollave që realizojnë aktivitete dhe nuk matet sa realisht ka kontakt ndëretnik.
Badinter: mekanizëm i manipuluar nga vetë shumica
Tri formula me prag dhe fushëveprim të ndryshëm nuk sigurojnë të njëjtën mbrojtje.
Vetoja e komuniteteve joshumicë
Votimi i dyfishtë ishte zgjidhja më origjinale e marrëveshjes. Ai kërkon që ligjet mbi kulturën, gjuhën, arsimin, dokumentet personale dhe simbolet të miratohen edhe me shumicë të deputetëve joshumicë të pranishëm, duke u dhënë atyre praktikisht të drejtë vetoje.
Tri formula, mbrojtje e pabarabartë
Në praktikë, ky mekanizëm nuk është një formulë e vetme, por tri formula të ndryshme me prag dhe fushëveprim të ndryshëm, dhe kjo hapësirë interpretimi po keqpërdoret. Lista e fushave që kërkojnë votim të dyfishtë në Kuvend nuk përkon me listën përkatëse në nivel komunal. Arsimi është shembulli më i dukshëm: ai mbrohet nga procedura kur për të vendoset në qeveri, por jo kur për të vendoset në komunë, edhe pse kompetencat arsimore u bartën te komunat që në vitin 2005. Vendimet buxhetore, përfshirë investimet kapitale, mbeten tërësisht jashtë mekanizmit të Badinterit, ndonëse pikërisht shpërndarja e fondeve mes komunave është një nga problemet më të mëdha në vend.
Njëmbëdhjetë vjet pa korrigjim
Me rishikimin e Badinterit në vitin 2015 u planifikuan tri korrigjime më të mëdha dhe u rekomandua formimi i një grupi ekspertësh. Njëmbëdhjetë vjet më vonë, asnjëra nuk është ndjekur dhe grupi nuk është formuar.
Modeli që përsëritet
Pesë shtylla, një diagnozë e përbashkët që përsëritet.
Pesë shtylla, një diagnozë
Decentralizimi e ka ligjin e vet të financimit, por nuk ka prag kushtetues. Përfaqësimi i drejtë do të ketë ligjin e vet, por pa sanksion dhe pa buxhet. Gjuha e ka ligjin e vet, por ka lëndë të pazgjidhur në gjykatë që nga viti 2019. Arsimi ka plan veprimi të financuar, por suksesi matet me numrin e aktiviteteve dhe jo me kontaktet reale. Badinteri e ka rangun kushtetues, por manipulohet nga vetë shumica që ai duhej ta kufizonte.
Regres, stagnim dhe mungesë matjeje
Në disa fusha ka trend regresiv, sidomos në përfaqësimin e drejtë dhe në përdorimin e gjuhëve. Në të tjerat, problem nuk është kthimi prapa, por stagnimi dhe mungesa e mekanizmave të matshëm të financimit, monitorimit dhe llogaridhënies. Duhet shtuar se vetë matja dhe vlerësimi janë të vështirësuara: nuk ka asnjë vlerësim dhe matje zyrtare gjithëpërfshirëse të zbatimit të marrëveshjes që nga viti 2015, çka do të thotë se disa nga të dhënat më të cituara sot janë njëmbëdhjetë vjeçare.
Norma ekziston, zbatimi jo
Marrëveshja u fut në Preambulën e Kushtetutës në vitin 2019. Kjo do të thotë se garantimi i saj nuk është më çështje e vullnetit të një qeverie të caktuar, por detyrim i çdo institucioni. Njëzet e pesë vjet pas nënshkrimit, ajo që mungon nuk është pjesa normative. Është arritja e pragut, ndarja e buxhetit, respektimi i afateve dhe ndëshkimi për mosrealizim.